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试论我国粮食价格调控措施的绩效及趋势

2019年11月3日 - 致富信息

2004年岁末,又一年的中央农村工作会议如期召开。
据消息人士透露,2005年,国家将在去年对稻谷实行最低收购价的基础上,对小麦、大豆、玉米等其他重点粮食品种实行最低收购价政策。
记者为此致电国家发改委农村经济司和宏观经济研究院相关人士求证,对方以“不知道”或“没听说”告之,并拒绝记者进一步采访。
而中国社会科学院农村发展研究所一位长期研究粮食补贴和粮食流通体制改革的研究员告诉记者:“2004年,国家对市场供求偏紧的重点粮食品种稻谷实行了最低收购价格政策,实践证明有积极的作用。今年春天,很可能会为了促进其他重点粮食品种的生产,调动农民的种粮积极性,而发布它的最低收购价。”
稻谷先行
2004年春夏播种前,国家发改委先后三次发布稻谷的最低收购价。当市场价格高于最低收购价格时,粮食经营企业按实际市场价格收购;当市场价格低于最低收购价格时,国家指定的粮食经营企业按照最低收购价格敞开收购。
由于2004年稻谷的市场价格一直高于最低收购价,最低收购价的政策工具实际上并未使用。但这一政策等于让农民吃了定心丸,打消了农民扩大粮食种植面积,增加粮食生产的后顾之忧,并引导粮食价格合理回升,促进农民增收。据初步统计,2004年粮价上涨使农民增收600余亿元。
上月,国家发改委副主任李盛霖在“全国发展和改革工作会议”上说,2005年我国将继续实行粮食最低收购价政策,保持粮价稳定。
据分析,今年最有可能新增实行最低收购价的粮食品种是小麦。去年4月,农业部有关负责人在向媒体解读关于对重点粮食品种实行最低收购价格制度的政策时,就曾经提到,对秋季播种的冬小麦,国家另行发布最低收购价格。但最终小麦的最低收购价没能定下来。
期市保护大豆?
上述社科院的专家则提到大豆,称近年来,我国的大豆生产萎缩,基本上依赖进口,农业部早就实施了“振兴大豆计划”,有可能今年会为促进大豆的生产而出台一些政策,不排除最低收购价政策。
事实上,我国除黑龙江省在1996年出台过大豆保护价外,其他各省都没有执行保护价政策,在稻谷、小麦、大豆、玉米四大粮食品种中,大豆也是国家最早取消保护价政策、市场化程度最高的品种,也是受国际市场冲击最大的农产品。
面对全面开放的粮食市场,面对价格变幻莫测的市场,大豆主产区的黑龙江也在不断摸索。去年就有消息称,黑龙江粮食部门提交了按照新的保护价体系收购农民大豆的计划,以保护农民收入。
没有保护价,黑龙江先是推广“订单农业”,即农民和大豆加工厂建立类似的远期价格固定收购制度,后来,他们发现了一个更好的地方——期货市场。
2003年,大豆期货价格直线上升,10月9日,大连期货商品交易所总经理朱玉辰给黑龙江省委书记宋法棠写了一封《关于确保种豆农民增收的紧急建议》的信,建议让农民参照期货价格在卖豆环节求增收。黑龙江省迅速采取措施,与期货经纪公司合作,向农民发布相关期货信息。据测算,这使农民增收10多亿元。
中国社科院农发所研究员李国祥认为,利用期货市场来保护农民利益在现阶段具有积极意义,能让农民抵御市场风险。
和大豆一样,玉米也没列入去年的最低收购价格制度,而且连良种补贴也没有享受。而玉米期货也较大豆晚,在利用期市上也不如大豆做的好。
有专家认为,在目前政府取消粮食保护价收购的情况下,利用期货市场的钱保护农民利益是一条很好的路子,也是一个方向。但同时,期货要为农民增收服务还有很多制约因素。
最低收购价
2004年年初,国家发布中央一号文件,随后又颁布《粮食流通管理条例》,取消粮食保护价,直接补贴农民,全面放开粮食购销市场。这些都是新一轮粮食流通体制改革的重要措施。
1998年粮食流通体制改革中的保护价收购为促进粮食主产区农民增收发挥了积极作用,但也同时带来了一系列问题。由于粮食市场价格长期处于低位,粮食保护价高于当时的市场价格,而国有粮食企业敞开收购农民的余粮,实行顺价销售,顺价销售不出去的粮食,国家还得承担粮食企业的仓储和保管费用。国家因此承担了沉重的开支。
李国祥告诉记者,“以前保护价粮食的收购是由农发行供应贷款给国有垄断粮食购销企业,实行敞开收购,现在的最低收购价呢,当价格回升到国家规定的最低收购价格以上时,执行最低收购价格的企业可以终止收购。”
根据国家发改委、财政部、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行五部门联合下发的《关于印发2004年早籼稻最低收购价执行预案的通知》,最低收购价在以下方面也不同于过去的保护价。
过去的保护价制度主要是政府定价和国有粮食企业垄断收购;而最低收购价是建立在放开收购价格、收购主体多元化、收购市场充分竞争的市场机制基础上的;过去的保护价政策执行主体是所有的国有粮食购销企业;而最低收购价格政策则是由国家指定的个别粮食企业入市收购。
中国社科院农发所农村政策研究中心主任李成贵研究员则认为:目前我国正在推行粮食直补,价格保护的范围越来越小。但是,根据国际经验,特别是考虑到我国小农生产和粮食市场发育程度低的现实,我国粮食政策设计上不能缺少价格保护这样一个职能,不能简单讲取消保护价。

粮食价格不仅是经济问题,而且还是政治问题。粮食价格是百价之基,不仅事关食品安全,而且其剧烈波动事关改革发展稳定大局,始终是党和政府密切关注、人民群众十分关心的重大热点问题。改革开放以来,随着计划经济体制逐渐向市场经济体制转轨,粮食价格形成的市场化程度不断提高,影响粮食价格的因素日益增多并复杂化。为了稳定粮食价格、保护农民种粮积极性、保证国家粮食安全,改革开放以来,国家先后采取了按保护价敞开收购议购粮和最低价收购两项措施,本文对其各自的绩效进行简单的评价。

改革开放以来粮食价格波动情况在供求矛盾、生产成本推动、自然灾害、国际市场传导等因素的共同作用下,改革开放以来,我国粮食价格呈现出周期性波动,如图所示:

第一阶段(1978年~1984年)粮食价格在波动中上升;第二阶段(1985年~1991年)粮食价格波动幅度增大,呈现“∧”特征;第三阶段(1992年~1996年)粮食价格大幅度上涨;第四阶段(1997年~2002年)粮食价格呈现持续下跌的态势;第五阶段(2003年~2007年)粮食价格出现恢复性上涨;2007年下半年以来,国际粮食市场价格在原有期货大幅上涨的影响下及国际粮食供应偏紧等因素的作用下,出现大幅上涨,由于我国近6年来粮食生产连续丰收,供给较为充裕,并且得益于从2008年开始我国采取的一些限制出口的措施,国内粮食市场价格总体保持了高位平稳运行态势。综上,我国粮食基本实现自给,价格相对稳定。但是随着市场经济的日益深入,国际粮食危机、生物燃油以及粮食政治化波及中国,2007年以后波动剧烈,问题日益复杂化。

粮食保护价收购的绩效评价为了切实保证农民增产增收,保护农民生产积极性,1998年,国家启动了粮食流通体制改革,《国务院关于按保护价敞开收购议购粮的通知》明确规定,在农业丰收的情况下,要按保护价敞开收购议购粮,即在订购粮收购任务完成以后,具有收购资格的粮食经营企业,对农民留足口粮、种子粮、饲料粮和必要的储备粮以外的余粮,要坚决做到按保护价敞开收购,不拒收、不限收、不停收、不打白条,不得代扣各项提留款。

和世界上其他国家一样,我国保护价政策启动的目标主要是两个:稳定粮食供给和稳定农民收入。但从各地的实际情况来看,这一粮食改革的政策目标并没有完全达到,粮食收购企业并没有真正敞开收购农民手中的余粮,国家付出了沉重的财政代价,也难以真正保障农民在丰收年间的基本利益,造成丰收不增收,从而使得这次粮食价格调控受到争议。主要原因如下:

粮食收购市场的结构特征

1.从收购市场上买卖双方的数量对比来看,由于国有粮食收购企业在一定区域内只有一家或者为数不多的几家,相对于广大分散的农民来说,具有绝对的垄断优势,而且从结构层次上看,这些基层收购企业作为粮食收购体系根据地域分设的收购网点和分支机构,相互之间不存在严格的竞争关系。因此,在利益取向上是一致的,就是相对垄断性。

2.由交通不畅所引起的市场封闭性问题,提高了买方的市场力量。由于我国农村所在区域往往地势复杂,运输条件落后,农民的运输成本很高,这就使得农民没有选择交易对象的能力,只能接收收购企业提出的种种不公平的交易条件。

3.粮食收购企业和农民之间是一种买断关系。这种交易形式使农民与收获季节之后的较长时期内存在着的市场机会及其可能带来的收益处于一种分离状态,生产规模小、储存能力差的农民不得不在收获季节大量上市的不利条件下,以较低的价格出售农产品,并不能分享流通、加工环节的收益。农民的收入水平依赖于粮食收购企业支付的价格水平。

据此,容易判断,我国农产品市场结构的一般特征可以概括为:买方具有较强的市场力量,在市场交易中占据价格优势,市场交易价格向有利于买方的方向偏离,农民只是市场上的价格接收者,绝不是价格形成的参与者。

现有市场结构下交易主体的行为特征

由于国有粮食收购企业并非是代表农民利益的流通组织,有着独立的经济利益。因此,以国有粮食收购企业作为价格保护政策执行的载体,则意味着生产和流通环节利益的强制性再分配。因此,在现有的市场结构下,农民处于天然的弱势地位。

1.对粮食收购企业来说,如果以保护价敞开收购的粮食不能顺价销售,则意味经营风险。因此,对粮食收购企业而言,少收或者不收是最明智之举。事实上,提供低劣的收购服务、打白条、在收购环节压级压价、限收甚至拒收等行为在各地粮食收购中均屡见不鲜。

2.农民付出高昂的交易成本。国有粮食企业的败德行为使农民付出高昂的交易费用。对农民来说,排队等候的时间、精力成本,收购企业恶劣的服务,再加上收购数量、收购价格的克扣等等构成了农民交售粮食的巨额交易费用。在这种情况下,以比保护价稍低的市场价将粮食出售给上门收购的私商,就成为农民避免粮食收购企业“盘剥”的一种无奈选择。私商存在的经济合理性和私商走乡串户的灵活性、隐蔽性使得“禁止私商收购”政策成为不可能。

3.粮食收购企业的寻租行为屡禁不止。在政策设计上,国家财政给予国有粮食收储企业差价补贴、收储补贴、陈化补贴,以保证粮食收购的正常进行。然而,通过欺报、瞒报收储数量,以骗取或套取补贴成了基层粮食收购企业发财致富的非常手段。1998年,粮食部门2000多亿元的亏损挂账以及数千亿元的粮食收购资金被挪用等丑恶现象的揭露,举世震惊,导致后来收购资金封闭运行等政策相继出炉。但由于高昂的监督成本,政策的改变和监督机制的复杂化并没有大幅减少基层粮食企业的寻租行为。据资料,粮食封闭运行后挂账损失仍高达5000多亿元,纯粹用于粮食收购的资金只有2000亿元。而部分农民领到的却经常是一张张白条,国家按保护价敞开收购农民余粮的政策大打折扣。

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